專家談:排汙許可製和環評如何各司其職?
“持證排汙、按證排汙、無證不得排汙”,正在全國形成共識。截至目前,我國已經累計完成18個行業、3.9萬多家企業排汙許可證核發工作。根據安排, 2019年要實現排汙許可證覆蓋汙染預防攻堅戰所有重要行業,2020年實現排汙許可全覆蓋。生態環境部部長李幹傑在2019全國生態環境保護工作會議上的講話中明確要求,2019年要加快推進重要行業排汙許可證核發,部署開展“發一個行業、清一個行業”的清理整頓,製定排汙許可與環評、執法銜接工作方案。
環評和排汙許可,同為生態環境治理體係的重要組成部分,二者的改革也都正在進行。做好銜接,確保其在生態環境治理中形成合力至關重要。
環評和排汙許可各司何職?
複旦大學環境科學與工程係教授包存寬告訴記者,環評是服務決策的,是預防性政策工具,評估某個項目到底要不要做,如果做,會有什麽風險,需要采取哪些治理措施等,其價值在於決策初期(決定之前)為決策提供信息與技術支持。排汙許可證是作為未來監管企業或項目運行排汙行為的依據,是生態環境部門發放給企業的生產許可證。
“不過,是否要給許可、給多少許可,還要從三個方麵進行考量:首先就是汙染物排放標準,這是底線要求;其次要看項目所處行業的平均水平,一些發達地區還會要求工藝的先進性;第三要看當地是否有足夠的環境容量,如果處於環境敏感地區,即使項目技術先進、能夠實現達標排放也不能建設。”包存寬說。
在我國的生態環境領域,有環評、排汙許可、總量控製等多項製度同時實施,但執行並不均衡。過去,環評被賦予了過多的功能,但由於不少環評是“先上車後買票”,使其失去了作為預防性工具的本意。而排汙許可製則在確立後的很長一段時間內,沒有發揮有效作用。
因此,當下環評審批和排汙許可的改革正在穩步推進。包存寬認為,這與整個環境管理製度體係改革的邏輯是一致的,就是做好“加減法”。 當然,對於環評是做“減法”,減掉環評不該承擔的;對於包括排汙許可證製度在內的其他環境管理製度,是做好加法,zui終讓其恢複本質功能。
環評和排汙許可如何協同發力?
當前,排汙許可證核發工作正在各地開展,但這一過程中也出現了環評要求與排汙許可要求有矛盾的地方。對此,包存寬認為,出現矛盾是正常的,因為這兩項製度的目的不同、服務對象不同,相對於項目來說所處的階段也不同。二者存在矛盾之處,也正是其需要銜接的理由。生態環境問題的解決,不能靠一項製度單打獨鬥,而是需要發揮協同作用,而且製度也需要在實施過程中逐漸完善。但完善不是強化,而是優化,就像現在給環評做減法,也是為了實現優化的目的。
“環評和排汙許可分別承擔不同的功能,做好銜接的關鍵是要分清界限,確保其在各自的階段發揮作用,銜接不是要把手伸到對方領域去。”包存寬強調。
事實上,早在2017年11月,原環境保護部辦公廳曾發布《關於做好環境影響評價製度與排汙許可製銜接相關工作的通知》,明確環境影響評價製度是建設項目的環境準入門檻,是申請排汙許可證的前提和重要依據。排汙許可製是企事業單位生產運營期排汙的法律依據,是確保環境影響評價提出的汙染預防設施和措施落實落地的重要保障。
浙江省海寧市在其發布的排汙許可證製度改革試點方案中也明確,要整合汙染源管理製度。以排汙許可證為汙染源管理核心和主線,重構排汙許可證製度與現有汙染源管理製度間的關係,使排汙許可證成為已有製度的整合平台,環評作為核發排汙許可證的重要依據,建設項目環保“三同時”要求納入排汙許可證內容,以對排汙許可證的監管來強化“三同時”製度執行率,總量控製目標通過排汙許可證形式分解落實到汙染源。
美國的環評和排汙許可製度實施已久,也積累了一些經驗。美國的環評製度相對簡單,主要審查項目的合法性、合規性和周邊公眾的意見。排汙許可則是美國汙染管理的核心,將企業的排放要求、合規性目標等全部落實在排汙許可證上,實施一證式管理。在這個過程中美國環保部門是站在維護公眾利益的角度,對企業的排汙行為進行管理。這不僅要發揮執法隊伍的作用,還要充分借助公眾的力量,對項目主體排汙行為進行監督,對發現的違法排汙行為嚴厲處罰,從而讓企業真正重視環保工作。
基層部門和企業要怎麽做?
相對於前端的環評和後續的執法監管,排汙許可處於承前啟後的環節。環評結論可以作為頒發排汙許可證的依據,而排汙許可證是後續執法監管的依據。任何製度改革,zui終都要落實到實踐中。在當前簡政放權背景下,基層生態環境部門如何在完善排汙許可證製度的同時,更好地服務地方經濟高質量發展?
包存寬告訴記者,完善排汙許可證製度,需要從*層麵進行製度設計,而基層部門可以充分利用其所處基層的優勢,更了解企業需求,更貼近問題,占據更多信息優勢。基層生態環境部門要從監管企業,變為服務企業,在“放管服”的“服”上做足文章,幫助企業降低守法成本。企業的需求和困難,就是基層部門改革創新的動力。
那麽,一家企業的新上項目需要進行環評和排汙許可申報,如何才能更效率高 呢?包存寬給出的答案是兩個字:市場。“谘詢機構能夠提供一攬子服務,通過市場機製,會優化包括環評、排汙許可申報在內的服務供給。當然,政府必須做好市場規則的製定並管理好市場,需要培育市場主體的契約精神。”
這與當前大力推進環境服務業發展的思路一致,但是環保產業發展過程中出現的“劣幣驅逐良幣”問題,也讓不少人心有餘悸。包存寬說,這背後的原因還是製度,沒有給企業環境守法一個穩定的預期,企業在經濟利益的誘惑下,就會出現環保設施運行不連續、環保治理不到位等問題。
“在市場中,無論是作為谘詢服務需要方的企業,還是作為供給方的環評機構,都需要一個穩定的守法預期。”包存寬強調,我們要相信市場的力量,規範的市場能夠給企業提供有效的服務供給。在這個過程中,政府要做好服務,確立規範製度,對違規者嚴厲處罰。
來源:中國環境報